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來源: 編輯:user 發布時間:2017-05-08字體: | 關閉本頁

軟法視角下的全民閱讀立法

      中國加速全民閱讀立法進程,一方面被肯定為填補閱讀立法空白,有利于實現公民基本文化權利。另一方面也遭到質疑,有公眾和研究者提出:閱讀是否需要立法,如不閱讀是否會被處罰,閱讀法律應如何執行,以及政府是否有權干涉公眾閱讀的頻率、種類和方式等疑問。
  之所以出現此類質疑,是因為將全民閱讀立法局限在以國家為中心的法律體系中進行探討,即認為法是“依靠國家強制力保證實施的規范”??v觀閱讀立法起步較早的國家可發現,美國、日本等國家出臺的閱讀相關法案,都是促進法,而非限制法;都是通過說服、激勵、自我約束實現立法目標的軟法,而非依靠國家強制力保障實施的硬法。所以,探討全民閱讀立法應在公共治理大背景下,以軟法為切入視角,探尋全民閱讀立法的基本屬性、形成原因及有效實施之路。
  稱為軟法原因何在
  大多數閱讀立法之所以體現為軟法規范,其根源在于閱讀權的本質。閱讀權是文化權利的重要組成部分,與自由權、生命權等其他基本人權一樣,彰顯著人類自然屬性和社會屬性的整體需求,滿足自身在文化方面的利益和需要。閱讀權由應有權利,到法定權利、實有權利的進階,主要基于權利主體的自決、幾乎不尋求外界干預。僅少數情況下依賴政府履行義務,推動建設實現閱讀權的環境。
  與“財產權”“平等權”相似,閱讀權是公民不受政府等外界干預的自決權。閱讀權的實現,依賴權利主體的主觀選擇和意愿,權利主體有權“免于被干涉或控制”,決定是否閱讀、閱讀對象以及怎樣實現閱讀。雖然《世界人權宣言》第二十七條、聯合國教科文組織頒布的《圖書館憲章》、中國即將出臺的《全民閱讀促進條例》(以下簡稱《條例》),將閱讀權從應有權利上升為法律權利,以法律形式表達尊重和鼓勵閱讀權的公意,但并未授予政府運用公權力干涉個人閱讀權利的權限。公民作為閱讀權權利主體,有權通過作為或不作為,以及怎樣作為,自由支配和處置自身權利,決定是否將法律權利轉變為實有權利。因此,閱讀權難以依靠國家強制力保證實現。
  雖然閱讀權是消極權利,但閱讀權的實現又要求政府履行積極義務。一方面,國家尊重閱讀權等文化權利的自由行使;另一方面,要求國家承擔義務,采用適當立法、行政、財政和司法及其他措施充分保障實現人權。鑒于閱讀權自在自為、平等正義的基本特征,國家推進全民閱讀,需要使用宣傳、鼓勵等方式,約束行政權力干預和侵犯公民自由。閱讀權的實現,以個體自由選擇為主,政府保障為輔。閱讀權的本質和實現方式,決定全民閱讀立法只能是具有“明顯含糊”和“缺乏銳利的牙齒”的軟法之治,通過非強制力方式推進。
  軟法不軟效力猶在
  全民閱讀立法多屬軟法規范,但軟法不軟。軟法中國家激勵、社會強制、自我約束的實現方式在權利義務配置和公共資源配置方面,仍能產生預期拘束力和影響力。
  首先,全民閱讀立法明確政府、公民和社會的權利義務責任配置。法律法規保障公民閱讀權利、界定政府促進全民閱讀責任、規劃社會力量參與全民閱讀途徑。例如,《條例》第一條到第三條指出,該條例“為促進全民閱讀,保障公民基本閱讀權利”,應遵循“公益性、基本性、均等性、便利性”原則。同時規定各部門和各級人民政府的相關責任。例如,新聞出版廣電部門需要制定全面閱讀規劃及實施方案、定期舉辦全國性的全民閱讀活動、制定未成年人閱讀促進計劃和建立閱讀推廣人信息庫等。
  其次,全民閱讀立法影響公共資源配置。法律是國家意志的凝練表達,法律條款中所蘊含的指示導向,將直接影響政府運用配置其所控制的公共資源。全民閱讀相關法律法規出臺,將調整人財物等資源向推進全民閱讀、完善全民閱讀設施、提升閱讀公共服務水平傾斜。例如,《條例》規定,“縣級以上人民政府應當將全民閱讀納入本級國民經濟和社會發展規劃,將全民閱讀工作所需相關經費按規定納入本級財政預算,將全民閱讀設施建設納入本級城鄉建設規劃。”
  走“軟硬混合”之路
  全民閱讀立法,對權利義務配置和公共資源配置產生了實際影響。正如博登海默所言:“法律的主要作用并不是懲罰或壓制,而是為人類共處和為滿足某些基本需要提供規范性安排。”作為軟法規范安排,要實現全民閱讀立法的預期效力,需要走一條硬法與軟法取長補短、各展所長的“軟硬混合”之路。
  政府責任與問責的硬性制約 政府作為全民閱讀的主導者,在立法過程中需明確政府相應的責任內容、實現步驟、完成期限、結果評估和懲戒措施。對促進全民閱讀的關鍵事項,有必要設定相應罰則,督促政府履行閱讀基礎設施建設、閱讀經費保障、制定全民閱讀服務規范等責任。例如,《條例》第五章雖涉及相關法律責任,但距明確、具體和可操作的法的標準仍有距離。第三十五條主要規定,對侵占或者改變全民閱讀設施用途的行為給予行政處分。但未表明不同行為對應的處分類別,容易出現懲戒困難。除法律責任外,應配合全民閱讀立法,制定政府履責的具體評估標準,確立公共閱讀服務績效評估指標,重視回應現代公共治理基本要求,以人民需求為導向,引入公眾閱讀滿意度等作為評估內容,構建全民閱讀服務型政府。
  公民閱讀權利實現的軟法引導 公民閱讀權本質上是一種自決權,這種權利的實現無法依靠國家單向命令和民眾被迫接受,而是通過政府引導、公眾選擇,自我實現。全民閱讀立法后,政府不能將自身局限在單一的規則制定者,而應通過新媒體等多種途徑,傳達立法意向、宣傳立法意圖,說服、鼓勵公眾自發產生行為影響,真正實現全民閱讀立法作為軟法規范的引導作用。例如,組織各類閱讀推廣活動、建立公共閱讀服務平臺共享機制、樹立閱讀榜樣等。以全民閱讀立法為契機,營造書香社會氛圍,鼓勵公眾自愿閱讀、享受閱讀。

(來源:中國新聞出版廣電網/報)
 

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